近期，东方园林发债事件引发政府和社会资本合作(PPP)市场强烈反响。在强监管与融资难双重影响下，PPP将如何发展？中国证券报记者近日多方采访了解到，东方园林发债事件无碍PPP市场整体发展，本轮PPP项目清库达到“正本清源”效果。目前，PPP政策已进一步夯实，PPP项目入库将减速提质，融资有望逐渐回暖并呈明显分化态势。随着政策面积极向好，PPP发展正从量变逐渐走向质变。下半年，PPP市场有望逐渐回暖，市场对PPP板块上市公司的预期也在改善。
无碍发展
5月21日，PPP“明星概念股”东方园林遭遇“史上最惨发债案”。公司公告显示，公司2018年面向合格投资者公开发行公司债券(第一期)发行规模不超过10亿元(含10亿元)，分两个品种。其中，品种一最终发行规模0.50亿元，票面利率7.00%；品种二无实际发行规模。受此事件影响，东方园林股价在5月21-24日的4个交易日内累计跌幅近20%，市值缩水约百亿元。公司自5月25日开市时起开始停牌。
一石激起千层浪。东方园林“发债门”事件引起市场对PPP的担忧。从近期PPP成交额来看，据明数数据显示，5月PPP成交额为1446.3亿元，同比下降48.9%；成交项目数量179个，同比下降20%。从上市公司看，5月21-28日，PPP板块连续7天收阴。
“公司发债期间正值PPP清库接近尾声，债券市场比较谨慎。”东方园林相关负责人向中国证券报记者表示，目前民营企业发债都不太理想。但是，生态环保行业发展空间广阔，本次发债不会影响公司正常业务开展，公司已对后续融资做好妥善安排。
“我们对PPP市场发展是有信心的。”这位负责人表示，今年以来，公司PPP项目融资落地已有近10单，贷款合同金额50亿元左右，能够保障PPP项目正常实施。公司已中标PPP项目一直保持规范运作，没有出现被清理出库的情况。公司将持续关注政策变化，及时调整市场布局应对行业政策变化，坚决保障在手订单质量和水平。
财政部PPP中心副主任韩斌在调研东方园林时曾表示，财政部始终坚持规范发展PPP和深化改革，肯定东方园林突出PPP运营管理和专注生态环保等工作，希望东方园林提供更多PPP良好实践和公共服务。
“我们中心曾与财政部PPP中心一同前往东方园林调研。从调研情况看，东方园林基本面没有变化，管理层对后续发展充满信心。”北京大学PPP研究中心副主任邓冰对中国证券报记者表示，此次东方园林发债遇冷情况是多种因素综合导致的，不能由此推断PPP市场今年难有起色。邓冰说，在北大PPP研究中心调研中，发现很多评级2A+的民营企业有很好的持续盈利能力。
“应把东方园林事件理解为‘技术故障’。”国家发改委、财政部PPP双库专家金永祥向中国证券报记者表示，在市场变化过程中，中介机构应对市场做充分调研，与投资者进行充分沟通。实际上，从去年《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》出来后，市场各方都应能感受到市场变化。目前PPP市场本身已从“狂热”恢复到一个比较平静的状态，东方园林发债事件的影响主要是在资本市�。訮PP市场影响非常有限。
申万宏源证券分析师李杨表示，东方园林此次发债遇冷主要原因是，2018年紧信用，特别是在近期上市民企违约频发影响下，投资者风险偏好大幅下降；市场恐慌情绪传染，出现“民企一刀切”现象；市场对东方园林财务和发展前景存在一些�：鲜�。东方园林所处的生态环保行业，未来3-5年还将保持较快增长。作为行业龙头，公司市场占有率还在提升，在手订单充沛，有理由相信公司业绩还将保持较快增长。
“PPP必然是发展方向。”李杨认为，当前PPP政策进一步夯实，核心是“堵偏门、开正门”。这一轮严查的是增加地方政府隐形负债的违规举债，而合规PPP是被认可的投融资方式，无需置疑其未来的正常推进。
民企寻路
“民营资本参与PPP存在‘天花板’‘玻璃门’现象。”某企业PPP融资业务部负责人聂华(化名)表示，“目前我所接触的几家做PPP项目比较多的民营企业，今年都准备放缓脚步、减缓扩张。而央企的PPP项目多数为施工建设项目，融资成本低，有优势。”
聂华称，经过这一轮治理，目前整个PPP市场开始休养生息，新项目不会有太多，大量项目都需“打补丁”，按照规范整改。从今年以来的PPP市场情况看，有两方面变化，一是融资环境明显收紧，二是市场参与方更趋规范。
专职从事PPP项目法律事务的北京京师律师事务所合伙人张从治对中国证券报记者表示，资金和运营是PPP最关键的两个要素。他此前接手的几个项目都因资金问题搁置了。做得成功的项目，大多是央企施工类企业，有施工利润垫底。产业园、旅游地产类项目由于银行收得紧，很多被搁置了，现在特色小镇、田园综合体类项目还比较容易做。
“目前，我们的项目融资没有什么大碍，虽然成本略有上升，但也仅是从去年基准利率水平下浮5%-10%提升到今年的基准利率水平。”一位大型建筑央企相关负责人表示，受项目库清理影响，目前SPV公司从组建到资金落地需3-6个月，从而导致PPP项目开工略有放缓，整体开工时间延迟到签约后的9-12个月。由于监管部门严控，央企业务扩张力度将有所控制。
融资成本分化从民企和国企发债成本可见一斑。据长江证券数据显示，5月民营企业最新发债成本上浮比例达40.8%，远高于地方国有企业的22.4%和中央国有企业的7.4%。今年1月融资成本达到阶段高点，民企、地方国企、中央国企平均票面利率分别为46.4%、31.8%、16.7%，5月已经分别回落5.6、9.3、9.2个百分点。融资成本上升则加重了SPV公司推进项目的融资成本。
“民营企业进入PPP面临资金少、融资成本高、周期长、回报率低、退出难等问题。同时，地方政府也倾向于跟央企和国企打交道。”张从治指出，未来应进一步加大金融支持的力度，让民营企业能够积极参与进来。
聂华则认为，从政策上来看，国家发改委于去年年底发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》，从十大方面促进民间资本参与PPP项目。此外，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》再次被列入国务院2018年立法工作计划。从长期来看，政府鼓励民企参与PPP意图明显，PPP市场还是值得期待的。
“拿钱”路径
作为PPP市场最重要的资金“输血方”，银行的态度无疑也是最重要的指标。
“从PPP项目库开始清理整顿以来，我行目前只能做特别优质的PPP入库项目，能接受贷款利率7%以上的客户才有可能批贷。”华南地区一位城商行相关负责人对中国证券报记者表示，“不合规项目就得回去按要求‘打补丁’。只要合规且有利润，银行干嘛不给钱？”
交通银行长三角地区某支行负责人表示：“正常入库的PPP项目，我们还能续做。但目前PPP项目资本金贷款已明确禁止了。”
“以前，银行对于PPP项目是来者不拒，现在整体趋于谨慎。”一家全国股份制银行广州分行相关负责人说，近几年在PPP方面都控制得比较严格，“尤其是我们分行今年几乎就没有新项目。”
一位国有大行负责PPP业务相关人士表示，从1月开始，该行就已全面停止PPP项目融资业务。目前，贷款方面虽然没有全停，但也非常谨慎。在清库完毕之后，还是会继续做库里的一些优质项目。
多数受访的银行业人士认为，尽管目前银行PPP贷款爆发大规模不良的可能性不大，但上半年银行政策明显收紧，预计下半年随着清库结束，银行信贷政策有望进一步放松。只有“真”PPP项目才有可能从银行“拿到钱”。
央行层面，近期也加大了流动性操作力度。
6月6日，央行公告称，为维护银行体系流动性合理稳定，同时进一步加大对小微企业、绿色经济等领域的支持力度，促进信用债市场健康发展，在6月1日宣布适当扩大中期借贷便利(MLF)担保品范围的基础上，开展一年期MLF操作4630亿元，中标利率为3.3%，与上期持平，对冲到期后MLF余额新增2035亿元。
券商纷纷表示，央行此举将缓解近期小微企业“融资难”问题，有助于扭转近期市场由债券违约引发的负面情绪，提高市场风险偏好，也有助于增信低评级债券，进而稳定社融增速。
海通证券报告认为，央行近期加大操作力度，有利于稳定市场对流动性的预期。流动性保持稳定，对于下半年基础设施建设投资稳步回升提供了支撑。自2017年4月以来，防范化解金融风险政策陆续出台，PPP业务规范不断强化，资管新规影响不断加大，PPP项目融资环境较为紧张。然而，从降准到银行对房贷态度转变，再到“扩大内需”政策提出，扩大MLF担保品范围，PPP融资环境在边际改善。根据央行今年一季度中国货币政策执行报告，目前稳健中性的货币政策取得了较好成效，银行体系流动性合理稳定，货币信贷和社会融资规模适度增长，市场利率基本平稳，金融体系控制内部杠杆取得阶段性进展，融资环境有望改善，PPP板块预期也在边际改善。项目融资实质性改善关乎着现金流改善情况，这恰恰是估值提升关键，也是PPP出现拐点的关键因素。
申万宏源报告认为，由于清理项目库带来的不确定性风险，银行方陆续放缓PPP贷款发放进程。但即使在清理阶段，田园综合体、乡村振兴等关系国计民生的行业仍受青睐。PPP发展长期方向不变，随着集中清库结束，融资将有望恢复正常化，推动项目执行加快。清理项目库行为一定程度实现了对留库项目的质量保障。在留库项目中，收益率好、现金流充裕及国家大力推进的生态环保、乡村振兴、精准扶贫等领域项目更有望率先获得融资，实现加速落地。
政策积极
实际上，随着清理项目库的逐步收尾，PPP市场正渐趋理性，政策层面正呈现出积极变化。
据财政部最新公布的数据显示，截至6月5日，全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目共7234个，入库金额达113486.05亿元。
另据财政部公布的清库情况显示，截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元，新增清库项目535个、涉及投资额0.6万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。
值得关注的是，今年一季度新增管理库项目283个、投资额7472亿元，其中3月净减项目171个、投资额4567亿元；截至3月末，累计项目总数7420个、投资额11.5万亿元。4批示范项目共计1009个，投资额2.3万亿元。
长江证券研究所宏观部负责人赵伟认为，从近期PPP清库、新项目加速入库等综合考虑，规范度要求提升、合规项目加大支持可能是PPP政策导向。一方面，近期PPP监管整体趋严；另一方面，在PPP规范度要求提升的同时，新项目仍在加快入库，生态环保、农业、林业等项目增长较快，结构趋于优化。结合新入库结构来看，精准脱贫、乡村振兴、生态环保等领域PPP或将加快发力，助力“加速转型”。
“从政策面看，积极因素正在明朗。”金永祥向中国证券报记者表示，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。这提振了PPP市场的信心。近期，文化旅游部和财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确了在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，创新投融资方式，规范运用PPP模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业。另外，此前在一些地方停工的PPP项目开始部分复工，这无疑传递出十分积极的信号。目前，PPP政策层面已开始回暖，随着经济增速下滑，PPP的作用仍然会受到重视，有上升空间。
与此同时，多省市鼓励PPP政策频出，新PPP项目开始启动。
6月1日，贵州省2018年PPP工作推进会召开。省财政厅相关负责人表示，推进PPP工作是贵州省化解政府性债务的重要途径，是破解资金缺口与财政压力矛盾、实现“自我造血”的有效途径。会上还举行了PPP项目对接洽谈会，贵州省共推介项目105个，总投资约1431.41亿元；现场完成签约项目14个，总投资约149.6亿元。
江苏省财政厅最新统计显示，截至4月底，江苏省PPP入库项目519个，总投资1.07万亿元；270个入库项目落地实施，总投资5440亿元；吸引社会资本4534亿元；项目落地率为52.02%，高于全国平均水平14个百分点。
5月11日，西安市举行今年第一批PPP项目推介新闻发布会，公开发布PPP项目104个，总投资2172.98亿元，项目个数和投资规模创新高。单个项目投资额100亿元以上的有8个，占全部项目的8%。总体上看，发起项目质量提高，使用者付费项目明显增多。项目分布领域全，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、市政工程、健康医养等。
此外，安徽、湖南等多地也纷纷明确鼓励民间资本参与PPP项目，加大PPP模式推广。
市场人士认为，PPP“走量”的上半场已结束，在多项政策管控和治理下，PPP正在从“重量”逐渐走向“重质”，将迎来内容和运营比拼。
有望回暖
对于下半年PPP市场走势，国家信息中心首席经济学家、经济预测部主任祝宝良告诉中国证券报记者，下半年基础设施建设投资企稳回升是大概率事件。作为基建投资的重要部分，PPP投资也有望在清理整顿后开始发力。
金永祥认为，一系列措施出台主要是为规范PPP市�。蛊淇沙中⒄�。目前，基建、新型城镇化、特色小镇任务都需要发展PPP市�。琍PP利空已出尽。下半年，PPP市场有望逐渐回暖。市场将回归理性，央企仍将占主导。
李杨认为，PPP板块大逻辑不变。从中长期看，政府必然更加依赖PPP模式。PPP当前的核心逻辑是：一是政策边际改善；二是项目执行有望加快；三是行业将维持高增长；四是市场结构优化；五是标的低估值高安全边际。
从基建投资看，1-3月基建投资增速13%，环比增速继续回落。在总量投资增速放缓下，仍有高增长细分领域，比如环境管理业1-3月增速达34.2%。所以，必须认清基建投资当前的结构性分化，污染防治是三大攻坚战之一，乡村振兴战略也会带来增量需求。预计生态环境投资长期保持较快增长，PPP项目标的最为受益。
中信证券报告认为，考虑今年整体资金偏紧、行业持续规范的背景，继续维持PPP订单全年高位稳增判断。企业层面，央企、国企可能受监管影响更大，在降杠杆、表外基金规范等影响下，PPP扩张步伐料有所放缓；民企虽较少使用表外基金的形式，但在信贷偏紧的形势下，融资则成为核心影响因素，民企融资落地将更加分化，相对看好订单质量更优、融资团队更完善的龙头企业。PPP进一步全面规范，将要求企业更加强调全周期管控的能力，且从多方面提高了参与门槛。因此，行业内生发展已到了集中度进一步提升的阶段。（中国证券报 刘丽靓 陈莹莹）
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